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盤點希臘年金改革困境 歐元區最大的不定時炸彈

2015-07-02
作者: 陳敏靜

▲希臘債務危機難解,小老百姓成為最大犧牲者。(圖/達志)

解決希臘債務危機,聚焦在年金改革身上,但諷刺的是,被批評拖垮國家財政的年金制度,並未讓老年人安享晚年,一旦刪減,很多家庭恐將面臨斷炊。

這次歷時5個月的希臘債務談判毫無進展,真正的癥結就在於年金改革。在媒體報導中,希臘政府被債權人描繪成「幼稚」、「任性」,不願妥協,彷彿無法達成協議都是希臘的錯。

不只是過去這5個月,拉長時間來看,從2010年5月第一輪紓困以來,希臘與三大金主雙方僵持不下的關鍵點一直在於年金改革。

年金最大方 債務最沉重

直到歐債危機爆發前,希臘的年金制度向來是歐洲最大方的。根據歐盟官方統計局(Eurostat)統計,希臘年金支出占GDP(國內生產毛額)比重高居歐盟之冠,達17.5%。

舉例來說,未改革之前,在希臘只要連續工作25年,加保滿35年,最55歲即可提早退休,享受全額年金給付;相較於德國,則要工作做滿45年。此外,希臘年金1年給付14次,其中包括2次「獎金給付」,德國則一年給付12次。而且,希臘公共年金的所得替代率(Rate of Replacement),亦即退休者領取的年金給付占退休前薪資所得的比率,亦為歐盟最高水準之一。

一個高調的案例是6月甫當選希臘反對黨泛希臘社會運動黨(PASOK)黨魁的Fofi Gennimata。她之前在銀行擔任辦事員,育有三名子女,去年僅51歲即申請年金(希臘女性的退休年齡較男性低)。她的辦事處表示,當選國會議員之後,她已停止領取年金。

希臘年金制度的兩個基本問題是,第一,基本上完全由國家支付,以財政困頓的局面來看,若不改革,根本撐不下去;第二是年金基金投資於希臘公債的比率過高。在希臘公債崩跌後,希臘政府必須變賣國有資產來補足年金基金的缺口。

另外,希臘年金遭到詐領的事件層出不窮。管理500多萬人年金的社會保險局,正設法追討過去10年來被詐領的80億歐元年金。媒體報導,社會保險局支付1473名高齡90歲以上的退休人士,合計190萬歐元,結果這些人早就已經過世了。

在一○年首度與歐盟、IMF(國際貨幣基金)及歐洲央行達成1100億歐元的第一輪紓困時,希臘即著手改革年金制度。同年通過立法,削減年金福利,對提早退休實施罰則,並調高平均退休年齡,由原先的必須工作至少37年延長到40年,所得替代率亦由70%降到65%,而且是按照整個工作生涯的平均薪資來計算,而非原先最後5年的平均薪資。

二次大改革 全民付代價

2010年7月及2012年11月的2次改革之後,希臘年金在2010年至2014年間平均削減27%,最高所得者甚至被砍掉5成,一年給付也縮減到12次。2013年,退休年齡延後兩年,使得未滿60歲退休已很困難。

如今,希臘年金支出占GDP比重已降至16%左右,惟仍高於歐盟平均的13.2%。債權人認為,要求希臘在2016年將年金支出占GDP比重砍掉一個百分點,並不是過分的要求。但是年金改革不是僅僅影響到退休人士,而是整個希臘社會。

諷刺的是,被批評太過慷慨、拖垮國家財政的希臘年金制度,並未讓老年人安享晚年,根據希臘最大工會的智庫INE-GSEE,希臘平均年金為每月833歐元,已遠低於○九年的1350歐元。而且,希臘政府資料顯示,45%的退休人士月領的年金低於665歐元的歐洲貧窮線。

在希臘,每4人有1人失業,青年每2人有1人失業;失業人口當中,失業超過1年以上的占7成左右。這表示,退休人士月領的年金是許多家庭的唯一收入來源,所以說,希臘年金改革並不是能否「大樂退」,而是斬斷許多希臘家庭的活路。

由於人口老化及公共財政拮据,延後退休年齡已成為全球趨勢。以美國來說,62歲提早退休的福利一直被削減,退休年齡也由65歲延後到67歲。其他歐元區高負債國中,西班牙已同意將退休年齡由65歲延後到67歲,葡萄牙則已延後到66歲。

德國於去年5月通過年金改革,將退休年齡在2029年之前,逐步由65歲延長至67歲,但已加入社會福利體系45年的人則得以在63歲提早退休。德國政府估計約有24萬人適用新方案。新方案自同年7月起實施,1個月內,立即就有超過5萬多人申請提早退休。這項政策引起國內外輿論一陣譁然,直斥德國「待人以嚴,律己以寬」。

提早退休的這項規定是德國執政聯盟之中社民黨(SPD)的競選承諾。在2013年9月的大選,梅克爾所屬的基民黨(CDU)未能取得多數席次,尋求與基社黨(CSU)及社民黨組成執政聯盟,而不得不同意社民黨提出的這項要求。

▲德國的年金支出日益增加,總理梅克爾也頭痛。(圖/達志)

新政府兩難 改選或公投

社民黨籍的勞動部長那勒斯(Andrea Nahles)當時表示,這符合社會正義,因為那些能夠提早退休的人,大多從18歲開始即一直在工作,而且他們的工作大多是體力勞動性質。但梅克爾政府將為此付出高昂代價,官員估計,加上其他調漲的社會福利,20年之前,德國的年金支出將增加600億歐元。

原先,齊普拉斯政府承諾在36年才延長退休年齡至67歲,在上週的改革方案提前至25年,但三大金主要求加速至22年。債權人亦要求希臘每年削減20億歐元的年金支出,但希臘只同意減少7100萬歐元。由這些細節便可看出為何雙方完全談不攏的原因。

而且由齊普拉斯領導的激進左翼聯盟是揮著反撙節大旗才當選的,他的競選承諾甚至包括要恢復低收入退休人士被取消的「耶誕獎金」。如今,債權人要搶走他這塊「神主牌」,齊普拉斯在黨內可能倒戈、進退無路之下,若不是解散國會,重新改選,就是舉行公投,訴諸民粹。

平心而論,希臘的年金制度固然有值得改進之處,但歐洲強國要求弱國遵守齊頭式的平等,達成財政紀律與實施撙節,不僅是希臘、西班牙、葡萄牙等周邊國家,即使是德國與法國,小老百姓都是最大犧牲者,尤其是貧困階級。歐洲自戰後以來的生活形態,正在被迫改變之中,在變得更好之前,恐怕只會變得更糟。

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