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公股銀行身陷3大沉痾..政府牢牢掌控 市場卻被民銀鯨吞

2021-02-24
作者: 洪綾襄

▲公股行庫大力配合政策紓困固然值得肯定,但長期發展恐也受限。(圖/行政院提供)

去年年中,財政部打完公股行庫董總定期績效考評沒多久,政治圈就傳出高層又有意調動公股人事的消息。2019年行政院才大幅調動公股行庫人事,甚至無預警撤換上任才一年多的第一金董事長董瑞斌,使得不少董總也惶惶終日。結果7月底,才接任第一金董座的廖燦昌,因遠航案遭起訴而被迫請辭下台,先前他在合庫金董事長任內,也涉及「慶富」詐貸案。

政府只持有8大行庫30%左右的股權,為什麼能擅自調動董總人事,甚至干預財務和業務?答案是,財金體系內一直流傳著一個政府不敢輕易放手的夢魘─上海金圓券風暴。

曾淪為政治禁臠 政客上下其手

二戰後,中國深陷通貨膨脹,國民黨卻大量印製大面額金圓券來取代既有法幣,反而加劇通膨引發民怨,最後導致丟失了政權。「國民黨政府從此記取了金融不穩定,政權也會不穩定的教訓,絕不輕易鬆綁對金融體系的掌控。」金管會主委黃天牧解釋,台灣為什麼在全球掀起自由開放浪潮的當下,公營銀行民營化進程仍相對較晚的特殊原因。

除了歷史的背景外,對政府而言,公營銀行既是政府掌控金融體系的橋梁,又能貢獻財源,倘若民營化等於自廢武功,當然不會輕易放手。台企銀董事長黃博怡回憶,早在1980年代,當時的央行總裁梁國樹就主張,應先將公營銀行民營化,讓習於寡占的公營體系適應開放市場後,再開放新銀行;但當時阻力很大,直到1998年「精省」後,省屬行庫才啟動民營化。

但在此之前,省議員往往把行庫當作關說放款、安插人事的禁臠。「早期沒有制度,民意代表要關說、跟省屬行庫借錢,坦白說,誰敢不借?」業內人士直言。

「行庫民營化是好大的工程。」前司法院院長賴英照回顧,他擔任省政府財政廳長期間正值推動凍省,社會與政治重心移至立法院,由他負責的行庫民營化才得以完成。目前,除了台灣銀行、土地銀行、輸出入銀行仍為百分百國營之外,其他8家公股行庫的泛政府單位持股都已降至20到50%之間。

鐵打衙門流水官 人事布局充滿酬庸

從此台灣金融版圖發生了劇烈質變,在開放新銀行前,7家省屬行庫包辦國銀第1名到第7名的規模,但如今台灣前3大銀行(中信、國泰、富邦)都是民營的。儘管經歷民營化的改革,公股行庫至今仍有三大沉痾,才是導致金融業「民進國退」的主因。

首先是董總人事任命政治化。如前所述,即使行庫早已民營化,但不管政黨如何輪替,公股高層仍然政治性優先於專業性,常被批政治酬庸。

其次為效率低落,缺乏長期轉型策略。現有8家公股行庫,總資產雖高但資產報酬率(ROA)和股東報酬率(ROE)卻都遠不及一線民營銀行;而董總不知何時會被撤換,「五日京兆」的心態自然對數位轉型、併購投資等中長期發展策略保守以對。

第三,就算是民銀想併公銀,政府也會以擔憂股權被稀釋、國家資產被賤賣而不願放手。而研議公公併,卻又卡在工會抗拒。「國泰、富邦、中信能做大,都是因為併購,公股行庫就沒辦法這麼靈活。」許嘉棟提醒,若未鬆綁公營與公股行庫的財務業務,將使其處於不利地位。

不願被民銀併 公公併也有阻力

若以韓國經驗來看,目前只有5家政策性銀行,分別為產業開發、中小企業、水產、農協、進出口銀行,專業分工明確,不與民爭利,但更能發揮功能。「事實上,台灣除了輸出入銀行之外,目前政策性的專業銀行幾乎已消失。」許嘉棟直言。

財政部國庫署對本刊提問則表示公股銀行肩負政策任務,對國家經濟發展具有極重要貢獻,未來政府將持續善盡法人股東的監督管理責任,金融科技、併購、資產配置及人力效能等業務則尊重公股銀行自主經營權。

台灣公股行庫曾是支持台灣經濟起飛的中流砥柱,但因欠缺宏觀發展規畫而落後民銀,未來30年,公股銀行該如何適切地扮演政策金融角色,這是值得執政者深思的問題。

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