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肯尼斯.羅格夫

美國哈佛大學公共政策學教授。曾任國際貨幣基金首席經濟學家,本文獲Project Syndicate授權在台獨家刊載。

肯尼斯.羅格夫:基礎建設的投資挑戰

2020-12-23
作者: 肯尼斯.羅格夫

▲疫苗有解,使人認為2021年前可以控制疫情,現在卻迎來第二波感染期。疫情造成的低利率環境,適合政府好好規劃基礎建設。(圖/攝影組)

抗病毒療法和疫苗研發令人鼓舞的消息,正助長一種審慎樂觀的看法,使愈來愈多人認為,至少富裕國家有望在2021年底前,控制新型冠狀病毒疫情。但是,目前世界各地,正遭受殘酷的第2波感染潮,廣泛和有力的救濟措施,仍至為重要。各國政府應容許公共債務進一步增加,以減輕災情,即使它涉及較長期的代價。但是,先進經濟體在瘟疫爆發前,就已面臨成長乏力的問題,新的成長將來自何處?

歐盟英國蓄勢待發 抓緊超低利率好時機

所有派別的總體經濟學家都大致同意,經濟嚴重衰退之後,可促進生產的基礎建設投資是好事。我一直認同這觀點,至少認同真正促進生產的基礎建設投資是好事。但是,先進經濟體的基礎建設支出數10年來斷斷續續地減少(中國正處於非常不同的發展階段,情況當然完全不同)。例如美國2017年在交通和水利基礎建設方面的支出僅為GDP的2.3%(4410億美元),是1950年代中期以來的最低比率。

這種對於基礎建設投資的冷淡態度,可能即將改變。當選美國總統的拜登,已承諾基礎建設投資為優先要務,將非常重視永續發展和對抗氣候變遷。歐盟已提出的1.8兆歐元(2.2兆美元)刺激方案包括1.15兆歐元的新7年預算和7500億歐元的「新世代歐盟」復甦基金,基礎建設是重要成分,特別有利於經濟較弱的南部成員國。英國財政大臣蘇納克,則已提出一項雄心勃勃的1000億英鎊(1330億美元)基礎建設計畫,包括建立一家新的國家基礎建設銀行。

考慮到許多國家基礎設施破舊,和借貸成本空前低廉,這一切看來很有希望。但是,2008年金融危機之後,總體經濟學家也普遍認為大有理由推動基礎建設投資,而當時的經驗教訓提醒我們,不要輕易假定基礎建設投資可以顯著促進長期成長。

首先,正如已故經濟學家、聯準會前理事格蘭里奇(Edward Gramlich)1/4個世紀前指出,多數已開發國家已經完成了高報酬的基礎建設項目,例如州(省)際公路、橋梁和下水道系統。雖然我不認為這個論點完全令人信服,但總經學家不應太輕易忽視它。

格蘭里奇的觀點與經濟學家羅伯.戈登(Robert J. Gordon)的看法大有相似之處。戈登認為,促進生產的創想爆發,造就了19和20世紀的強勁經濟成長,但這種力量自1970年代以來愈來愈弱。包括公共財政專家雷米(Valerie Ramey)在內的經濟學家認為,美國的公共資本顯然遠遠低於理想水準。

增設國家基建銀行 精準掌控成本估算

沒錯,2017年美國土木工程學會對美國基礎設施的整體評價僅為D+級。但如果這種差劣的評價某種程度上反映事實,它很可能主要反映美國在基礎設施維修保養方面投資不足(尤其是橋梁),而不是因為欠缺新的基礎建設項目,例如沒有興建連接洛杉磯與舊金山的高速鐵路。事實上,公共財政專家普遍認為,在先進經濟體,基礎建設投資報酬最高的項目是維修保養。

撇除技術上是否可行和可取的問題,先進經濟體改善基礎設施的最大障礙,可能是任何新項目都必須克服許多棘手問題,包括路權問題、環境問題,以及代表各種利益的敏感公民的反對。

我的家鄉麻省波士頓的「大開掘」(Big Dig)公路項目以成本高昂著稱,是美國歷史上昂貴的基礎建設項目之一。該項目最初預計耗資26億美元,但根據某些估計,最終成本超過150億美元,而且花了16年才完成建設。這與其說是腐敗的結果,不如說是低估了各種利益集團的議價能力:警方要求當局支付大量加班費,受影響的社區要求提供隔音設施和特別補償,創造就業的壓力導致人員過剩。

在德國,新的柏林勃蘭登堡機場最近投入使用,比原定計畫晚了9年,而成本是最初估計的3倍。

這些基礎建設項目可能仍有很好的價值,但它們凸顯的成本超支模式提醒我們,即使在利率極低的年代,也不要假定基礎建設項目必然有利。此外,考慮不周的基礎建設投資可能產生長期代價,包括破壞環境和成本過高的維護需求。

在低利率環境下,增加基礎建設支出的理由仍令人信服,但需要可靠的技術專家幫忙比較投資計畫,並做出切合實際的成本估算。創建一家像英國那樣的國家基礎建設銀行是明智作法(美國前總統歐巴馬曾提出這一想法)。如果不這麼做,很可能將錯失良機,未能善用最近高漲的基礎建設熱情。

(許瑞宋譯)

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