政經時事 > 焦點新聞

拜登上台的美中關係會怎麼辦?

2020-11-09
作者: 賴怡忠(台灣智庫執行委員)

▲(圖/拜登臉書)

美國總統大選投完票已歷近一週,雖然川普拒絕承認敗選,但美國主流媒體幾乎全部自動宣布拜登當選。川普陣營誓言會訴諸司法途徑以奪回他們稱之為被民主黨(以及主流媒體們)「偷走」的勝選,但是司法途徑會如何發展尚在未定之天。

在這個狀況下,各國紛紛以拜登勝選為前提討論未來其與美國的關係。對台灣而言,美國大選結果對台灣的影響不可謂不大,這也是為何國內對這場選舉關切異常,而以國人普遍認為川普政府可說是有史以來對台灣最友善的政府來看,台灣川粉數目相當多的狀況也就可以理解。事實上,包括越南、印度、以色列、波蘭等,有的是政府,有的是政府與人民一起,多對川普政府給予正面評價,理由也與川普政府對其友善的作為有關,因此台灣出現川粉現象並不是特例。

川普連任對美中關係以及美台關係的影響比較可由過去四年的作為判斷,而拜登當選後對美中與美台關係的影響,就會比較複雜。既然拜登當選機會不小,我們就以拜登當選總統為前提來看,相信商界朋友可能會更急切想知道的是,未來的美中經貿關係會怎麼走,或是這兩年的美中貿易戰是否會持續?

拜登不會追加新稅,但也不太會完全取消既有對中關稅

當川普於2017年初上台時,國內除了因「川蔡電話」發現這位是個非典型的美國總統外,根本無法料到一年後川普政府會提出一份改變過去四十年對中政策的國家安全報告,同時還會以關稅為手段對中開打貿易戰。前者推出後受到前歐巴馬政府亞太助卿與時任拜登國安副顧問的公開支持,後者則引發較大爭論。目前的爭論多在於貿易戰的關稅手段是否達到效果,包括是否帶來美中貿易逆差的減少,或是使移到中國的製造業回流到美國本土等。

兩年下來,大家的看法是發現關稅戰並沒有使美國破產,但也沒因此達到縮減貿易逆差,以及幫助製造業回流的目的。拜登陣營認為美國必須先自強才能達到製造業回流與提振科技能力,因此批評川普對中國發動關稅戰是損人不利己的愚蠢行為,可是拜登陣營基本上也注意到關稅戰的確迫使中國須關注美國的關切,並突顯了過去沒看到的中國經濟體質脆弱性。

拜登也主張要重回多邊體系,包括多邊經貿體制。由於關稅戰多是在雙邊關係會使用的手段,多邊體制往往意圖避免此舉以防出現多堵關稅壁壘,拜登幕僚也對外說是否取消對中關稅還要仔細討論,因此雖然拜登政府不會追加新的對中關稅,甚至可能也會開始刪減若干關稅,但上台後立即出現全面性的取消對中關稅,可能性不是太大。

拜登政府會重回美中戰略暨經濟對話嗎?

其次,歐巴馬時代延續小布希政府後期的美中戰略經濟對話而發展出美中戰略暨經濟對話,從2008-2016創造一個美中雙邊每年要花幾天出動一半以上閣員與其對口開個高來高去,但什麼結果也沒有的部長級會議。美國的抱怨從未被正視。這個美中高層對話在川普上台初期曾被試過,但在2017年7月中國在經濟峰會上對其百日減赤計畫的承諾失信後,這樣的美中對話在華府就被抨擊為是個務虛的口水會,只是滿足參與者的優越感而已。但在副總統時參與了八年美中戰略暨經濟對話的拜登,就任後是否會重回這個對話,以「重新啟動」美中關係呢?

目前看起來,除非要處理的議程非常明確,而且會有具體成果,否則這個對話一但重啟,立即會成為各界檢驗拜登對中政策成敗的關注點,也會免費奉送共和黨與民主黨內批評者們(例如Bernie Sanders、Elizabeth Warren)等抨擊的彈藥,更可能在協商過程中立即被中國順勢提出種種要求(例如不再追訴孟晚舟、讓中國駐休士頓領事館開張、回復孔子學院、將中國駐美記者們從外交官身分免除等),反而會變得更麻煩。當然這不意味著拜登政府就不會開啟美中新的對話管道,但可能不再以2008-2016大規模高層對話方式出現。中方更可能建議以兩位領導者間的非正式峰會(習近平與歐巴馬及川普都做過)來處理。

供應鏈安全會重於供應鏈重組嗎?

但值得注意的是供應鏈重組的何去何從。武漢肺炎疫情造成的國際製造斷炊,使得供應鏈安全問題浮上檯面,連同先前的5G及科技控制等議題,讓供應鏈問題在川普政府時朝向重組(re-structuring)的方向進行,並以此取代了原先容易引起誤解的美中經濟脫鉤問題(Economic Decoupling),但拜登幕僚對於武漢肺炎導致的供應鏈危機,則比較從供應鏈安全的角度思考,認為應該多開幾條供應鏈以降低集中在中國的風險。這個思考與圍繞在「乾淨網路」的供應鏈重組,其方向非常不同,也會引發既有的供應鏈對話與發展的方向。

針對這個問題,事實上是需要印太國家與拜登陣營好好討論,畢竟不少廠商在2019年被川普政府說服,開始出資金投重本準備遷移,現在如果被硬生生打住,美國政府的信用度立即就受到很大打擊,特別是在這次已經沒有川普總統可以擋子彈了。

拜登可能是有史最弱勢總統,將影響政策主動性

拜登不如主流媒體的預期,在關鍵州強勢橫掃川普,反而是靠已經先投出的郵寄選票,以極微小比例勝出。這不僅顯示沿著辯論出現的爭議,對拜登還是有一定殺傷力,也預示未來拜登一開始會很難強勢領導。

加上共和黨此次基本保住參院多數,並在眾院也有不少斬獲,失去執政權的共和黨勢將會透過其國會席次對拜登「嚴厲監督」,特別是拜登如想讓其任命的官員通過共和黨掌控參院的聽證過程,就不能不考慮共和黨的立場。

因此前述議題,如取消對中關稅、改變供應鏈重組的方向、對中國採取系列緩和措施,發展美中高層對話等,都可能會有相應的政治成本在內。當然川普政府的若干作為也並非受到共和黨全力支持,畢竟這次是民主黨加上共和黨建制派合力擊敗川普,是個對川普個人的臧否選舉,不是支持拜登的選舉。拜登就職後如何處理各種勢力,以及社會上存在一大群憤怒的川粉+茶黨,將會是十分困難的工作。隨著兩年後期中選舉到來,這些力量的的推擠拉扯會變得更劇烈。這個政治現實會影響拜登政策的主動性與有效性。

拜登上台美中關係不再甜蜜、美台關係也不會倒退

川普雖然是民主與共和兩黨建制派的共厭目標,但起碼讓兩黨在調整對中與對台政策上出現了共識,這個共識使得拜登必須調整其立場,不能成為歐巴馬2.0。在對中強硬與對台支持的底線上,川、拜的差異主要是在問題的認知與手段的使用上。川普政府視台海緊張是兩岸代表不同價值的理念之爭,具備普世性與區域戰略的意義,拜登政府是否會回到歐巴馬時代視此為兩岸統獨分歧,只是台海的和平穩定與否的問題等,就需要仔細關注。拜登對中國的手段會比較和緩,但中國是否會將美國手段的和緩視為美國示弱,而更進一步進逼台灣,以及拜登之後對此的反應等,也需要觀察。但是美中關係回不去甜蜜時刻、台美關係更不會倒退,這都是確定的。

TOP