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農委會陳吉仲突襲修法 小英「2025非核家園」目標面臨挑戰

2020-07-22
作者: 郭庭昱

▲農委會主委陳吉仲表態護樹,平地造林的經濟效益、景觀考量、固碳效果引起各方討論。(圖/攝影組)

「2025非核家園」是政府重要目標,依規畫到25年,再生能源占總發電量2成,其中太陽能占再生能源8成,是供電主力;然而,當廢棄農地、鹽田、合約到期的平地造林地陸續出現太陽能板時,政策方向卻出現大轉變。

農委會認為,「樹好好的不能砍樹種電」、「要防堵業者化零為整」,將轉向全力支持畜電共生的屋頂型光電,穩健推動漁電共生,對於業者看好的農地種電,持嚴格把關的態度。小英政府的綠能目標能否如期完成?農委會責任重大。

修改農地變更辦法 2公頃以下一律不准

不論是畜電、漁電、農電,農委會都是用地主管機關。7月7日,農委會主委陳吉仲召開臨時記者會,宣布將修訂《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業》,對農地變更光電用地嚴格把關,2公頃以下農地一律不同意變更,2到30公頃變更須經中央區域計畫委員會審查,所有案件均須進行「環境與社會檢核」(簡稱環社檢核,主要為生態把關),這次修法形同突襲,引起業界譁然。

未來太陽能業者除了土地取得困難,這一年以來還增加了好幾項環境把關的法規,例如《海岸管理法》將納入所有海岸線的太陽光電、《水利法》的「出流管制」將限制水流、這次農委會推出的農地限制,還有即將實施的環社檢核,將包括各類水鳥、石虎、溼地等生態團體的意見,讓過去雖然不需要環評、但皆需通過營建署環境敏感分析的業者面臨很多變數。

在環保議題上,地球公民基金會主任李翰林認為,太陽能現況免環評,只要土地變更即可,但這並不代表沒有環境問題。推動環社檢核就是要進行初篩,排除有生態疑慮的部分,再進行議題辨識,以補救現行問題。

在立法委員洪申翰舉辦的公聽會上,經濟部表示,為了「景觀考量」,已經將2025年太陽能發電20GW(百萬瓩)的目標,由屋頂型3GW、地面型17GW,修改為屋頂型6GW、地面14GW,並請農委會盤點可用土地。

事實上,統計至今年4月,太陽能發電的裝置容量達4.4GW,較2019年底僅增加0.25GW,距離今年底目標6.5GW明顯落後,如今電場地點大轉向,令進度更加不確定。

農委會提出的方案是,已盤點出7985公頃可推動漁電共生,預計可裝置4GW;6000公頃可推畜電共生,預計裝置3GW,再加上推廣屋預太陽能,以補農地種電的缺口。然而,業界從現實面來估計,這兩者頂多只能裝置1.5GW容量,官、民之間出現嚴重紛歧,差距近5倍,將成為小英綠能政策能否達成最大變數。(延伸閱讀:谷歌、麥當勞大力採購德州乾淨能源 美國油氣原鄉為何愛上太陽能?

官民嚴重紛歧 小英光電目標難達成

學者指出,漁電共生5年來連一個示範場域都沒有。而且,養殖漁業經濟產值高,漁電共生增加收益的誘因不強,反倒是影響漁獲品質的疑慮較大。更重要的,台灣養殖的文蛤、石斑、虱目魚都需要日照殺菌,國外並無類似的漁電共生成功案例。

再者,屋頂太陽能行之多年,早已經飽和,還沒有裝的大多有結構問題,或者是違建、鐵皮屋,或者是工廠排放物不適合裝太陽能;畜電也一樣,已行之多年,能加裝的土地很有限。更重要的是,太陽能發電須有饋線才能把電輸送出來,沒有饋線就不能開發,例如,農委會過去3年盤點出地層下陷區達2700公頃,但是不到10%可用;台糖也盤點出1萬7000公頃土地,也只有10%可用,都是實務上的困難,並不是盤點出土地,交出一個數字,業者就能開發。

太陽光電產業協會理事長洪傳獻說得直白,去年總統大選前,綠能業者大力支持小英總統,為政策背書,如今因為經濟部能源局的位階不夠高,難以和農委會協調土地,感嘆沒有「綠能界的陳時中」,無法一肩扛起政策使命,整體的非核目標如何達成?太陽光電發電系統公會理事長蔡宗融也說,業者到2025年之前有一兆元的投資,最大的不確定性就是政策。

對於業者連番炮轟,陳吉仲在公聽會上回應,「你說我不接地氣我同意,說我不了解光電我也同意,但農業部分我稍微比較了解」、「我不是說要把總統的政策奉為聖旨,完全不能修改」,「能源轉型是一定要做的,但是要注意生態」等。他解釋,這次修法影響到2到30公頃土地,共69件;2公頃以下是為了防止業者化零為整開發農地,禁止變更。

然而,以目前審查中的案件面積共2006公頃,這二種規模合計1652公頃、占8成以上,怎能說影響有限?這就是業者心中的大石頭。(延伸閱讀:太陽能擺脫黑歷史 準備迎接曙光

▲屋頂型太陽能進度超標,但是裝置量相對飽和,未來還能刺激多少供電觀察。(圖/陳俊松攝)

政府應設單一窗口 不應盤點「爛地」供開發

對於環保考量,業者願意配合,但要規則明確、單一窗口,「不能今天是石虎,明天是水鳥,後天又說蚯蚓、螃蟹⋯⋯」。業者表示,政府應該把沒有環保疑慮、有饋線的爛地盤點出來,爛地包括各種廢耕休耕地、鹽鹼地、地層下陷區,做好環測後再公開,業者自然會在市場機制下決定是否執行。像現在,業者都已經投入開發費、設計費,如今再增加各種環境檢核,一旦沒通過,投資泡湯,還要被環保團體汙名化,並不是投入綠能事業的初衷,反倒成為殉道者。

從現實面來看,台糖的平地造林,有許多是雜樹,沒有經濟價值,固碳的效果也很有限,1公頃只能固碳20公噸,如果拿去做太陽能可以減碳735噸,是雜樹林的30倍。而台灣的農地破碎化,不利大型效率化耕作,加上老農凋零,約有6萬公頃土地廢耕、20萬公頃休耕,政府每年付出的休耕補助高達6、70億元,如果這些土地拿來種電,政府不必再花錢補助;台灣有綠能;農人也可以拿到比補助更高的租金;業者也能營運,是四贏局面。

如今,政府政策既然因為景觀問題,轉向限制農地種電,大推畜電及漁電,原本的四贏情境假設必須打掉重練,如何在現實環境下兼顧綠能、環保、成本、永續,對於政府的整合能力是大考驗。

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