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法規、回饋、技術…看見國產化隱憂 三大挑戰考驗離岸風電產業成功落地

2020-04-29
作者: 孫蓉萍

▲總統蔡英文希望藉離岸風電強化本土產業,未來甚至可以打世界杯。(圖/總統府提供)

全球風力最強的20處離岸風場中,台灣海峽就占了16處,先天條件優越加上全球綠能趨勢驅動,2016年總統蔡英文上任後,「非核家園」理念有了明確的政策框架和時程,加上歐洲政府對離岸風電的補貼機制逐漸退場,於是以歐洲為主的各開發商,競相進軍台灣離岸風電市場。(延伸閱讀:一個明確的國家計畫、一場真實的寧靜革命...一支風機翻轉台灣!

挑戰1:法規且戰且走 增加不確定性

正因為是全新的市場,加上離岸風電牽涉的領域非常廣,政府其實也在邊做邊學。就以看似單純的勞動檢查來說,勞動部職業安全衛生署必須先安排勞檢人員,接受世界風能組織(GWO)認可的高空作業和海上求生這兩項基本安全訓練,並取得證照,否則無法出海檢查。又如為了減輕風機打樁作業噪音影響鯨豚,海洋保育署也訂定了鯨豚觀察員制度作業手冊,將提供給環保署列為未來審查的項目。

不過,各部會且戰且走的方式,讓業者感覺政府各部門雖然一直增訂法規,卻缺乏延續性和統整性。例如新加坡商御風能源公司在台灣成立的玉山能源公司,就遭遇諸多波折。玉山和加拿大商NPI合資成立海龍2號和3號風電公司,分別取得容量532MW(百萬瓦)和512MW的開發權利。2018年日商三井公司也入股玉山能源,成為海龍計畫的合資夥伴。

其實早在2015年,經濟部能源局公告《離岸風力發電規畫場址申請作業要點》時,御風能源即開始籌備規畫海龍風場,但2016年,交通部調整彰化外海航道,使得原先規畫的25號場址(海龍1號計畫)被迫取消;同年交通部再要求擴寬航道,19號場址(海龍2號計畫)面積又被削減4成。2018年政府又新增了產業關聯計畫(國產化)的要求,供應鏈陣容又必須重新調整。

制度彈性化是好事,可隨時排除障礙,但法規缺乏延續性,墊高了廠商的成本。清華大學科技法律研究所副教授高銘志指出,政府過去修訂的法規,大多都加重了開發商與施工者的負擔和不確定性。(延伸閱讀:產官學力推讓人才跟國際接軌 離岸5公里急需2萬就業人力

▲環保人士擔心離岸風電對生態造成衝擊。(圖/資料室)

挑戰2:回饋機制不透明 困擾開發商

此外,對開發商來說,漁民團體及地方政府對回饋各有不同想像,所提出的要求沒有法規規範,也構成投資風險。關於補償漁民,外國通常有一套遊戲規則,但是高銘志指出,照道理農委會已經公告漁業補償公式了,政府還是放任在該公式外,開發商要拿到相關同意函時,可以有其他交易,導致了非常混亂的喊價局面。

地方政府的問題也一樣,促進電力發展營運協助金(促協金)沒有統一標準,就另提其他回饋要求,例如彰化縣政府先前要求按比例捐贈兒童遊樂場。去年4家風電開發商還聯合捐贈了3.3億元,做為彰化縣沿海6鄉鎮國中小學營養午餐經費。不夠透明化的遊戲規則,回饋金額難以評估,開發商甚至透露,這裡是他們看過最複雜的案子。(延伸閱讀:新藍海創造本土化新商機 離岸風電讓黑手產業華麗轉身

▲政府全力推動離岸風電,但在地化還有一段長路要走。(圖/潘重安攝)

挑戰3:國產化技術落地 仍是未知數

國產化是政府念茲在茲的重要目標,但也導致成本增加。例如台灣的永冠本就是風機廠西門子歌美颯認證的鑄件供應廠,但工廠在中國;為符合國產化的條件,永冠必須在台中港區興建新廠,投資金額估計約50億元。CIP台灣區開發長許乃文指出,一家企業挹注巨資,從零開始建廠、生產,假使後續沒有穩定的訂單,就會把高成本全部轉嫁到手上現有的訂單,導致採購業者的成本也提高。為攤提成本,製造商往後必須全力爭取國外訂單。(延伸閱讀:離岸風電》外商聯軍登台 老外也拚在地化

另一方面,高銘志認為先決定價格再來談履約內容,「就好像先取得高價,再來談殺什麼豬」,這種方式很有問題。他解釋,廠商在2018年初參加遴選時,都提出國產化初步規畫,也蒐集很多備忘錄(MOU),但這些不代表會發展成後續的合作,甚至也未必納入「經濟部工業局離岸風力發電產業關聯執行方案」審查的內容,也就是說「得標時是一套,執行時是另外一套」。

離岸風電的國產化方式可以分成3種,一是台灣廠商直接接單,例如生產扣件的恒耀等公司;二是台廠與外商合作,例如金豐、樺棋、台船;三是台廠成為3階(Tier 3)廠商,由外國廠商接到開發商的訂單,再委託台灣廠商生產。但最後是否取得核心技術或進一步發展的能力,是未知數。

對於離岸風電,政府也有促進當地經濟、提供就業機會等期望,但是台大人類學系副教授呂欣怡詢問居民,是否會把風電相關產業納入未來職涯規畫中,卻未得到肯定的答案。除了語言和取得證照有障礙之外,當地民眾其實對這個產業也還心存觀望。如何讓離岸風電徹底翻轉台灣現有高化石能源占比的供電結構,讓台製風機如期如質地矗立在海上,還有一段長路要走。

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