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李鐘和:東亞政治脆弱化的危機

2019-12-11
作者: 李鐘和

▲(圖/Pixabay)

民眾的不滿正助長拉丁美洲的抗議活動,癱瘓社會運作。東亞若不小心,可能步其後塵。

在厄瓜多,反對撙節措施(包括縮減燃料補貼)的抗議,迫使總統宣布國家進入緊急狀態。在智利,地鐵小幅加價引發大規模的示威,抗議焦點很快轉移到不平等和教育與養老金制度的問題上。

在阿根廷,民眾透過選舉表達他們對經濟狀況的不滿,選出信奉裴隆主義的艾柏托當總統。在玻利維亞,選舉路線受挫:總統莫拉萊斯違反憲法,競逐第4個任期,在人們普遍關注選舉舞弊的情況下宣布勝選,然後在民眾抗議後辭職下台。

雖然細節各有不同,這些運動有一條共同的線索:人們認為政府並非服務一般民眾。一如艾塞默魯(Daron Acemoglu)和羅賓森(James A. Robinson)觀察到,許多拉丁美洲經濟體仰賴的搾取型制度保護有錢人和精英的利益。在整個拉丁美洲,不平等陡然加劇,而人們也沒理由期望偏袒特權階級的政治權力結構解決這問題。經過多年的經濟停滯以至危機之後,公眾的耐性已所剩無幾。

拉丁美洲的悲劇! 民粹主義盛行 反而讓經濟更不穩定

誠然,最近數10年,拉丁美洲許多領袖是打著促進公平的旗幟上台執政。而他們的干預措施,包括所得再分配、財政與貨幣擴張、保護主義、歧視性監理和資本管制,確實帶來了一些短期利益,尤其是對窮人來說。

社會極化、體制不健全加上經濟基礎薄弱,使政府即使有心改革,也難以擺脫短視陷阱,為長期發展奠定基礎。在這種情況下,「新自由主義」改革(例如IMF鼓吹的快速經濟開放和金融自由化)令這些經濟體更容易受外部衝擊傷害。

委內瑞拉就是一個例子。1999~2013年間,民粹主義者查維茲利用該國的石油收入(因為國際油價上漲而大增)支持大規模的社會福利計畫,而非投資在新產業上。他的繼任者馬杜洛試圖跟隨他;但隨著國際油價崩跌,委內瑞拉財政赤字暴增,政府的貨幣擴張措施造成惡性通膨,令人民負擔不起食物和藥品之類的基本物資。委內瑞拉如今深陷人道危機,已有超過400萬人逃離該國。

類似的事也發生在阿根廷:信奉裴隆主義的費南德茲2007年出任總統,利用大宗商品收入擴大福利支出和公共部門就業,使經濟變得比較容易受外部衝擊傷害。馬克里2015年接掌政權時,阿根廷經濟窘困,很難在國際資本市場取得資金。但該國選民抗拒必要的改革,因為不想承受改革的短期代價。馬克里未能克服這種阻力,新總統艾柏托(其副總統正是費南德茲)能否做得好也很難說。

過去半個世紀裡,東亞經濟體避免了許多前述錯誤,執行精心設計的經濟發展計畫,促進出口競爭力和技術進步。在這整個過程中,強健和包容的制度確保市場有效運作,支持健全的總體經濟管理,並維護了法治。(延伸閱讀:肯尼斯.羅格夫:在這些民粹領袖面前,川普只是一名學徒

東亞是下一個爆點?建構社會安全網 政治領袖得負重責

但是,東亞不應低估陷入政治危機的可能。最近數10年,東亞的長期成長潛力已有所衰退,所得分配也惡化,而民眾認為政治領袖至少要為這些趨勢負部分責任。民粹抬頭,因此並不令人意外。

在韓國,總統文在寅的政策包括大幅提高最低工資和社會福利支出。但拉丁美洲的經驗已清楚證明,雖然財政移轉或許有助提振委靡的經濟和強化社會安全網,長期而言,非生產性支出迅速增加可能削弱經濟基礎。

香港的情況則有所不同,近6個月來受愈來愈暴力的抗議活動困擾。抗爭者的目標是中國的中央政府,他們認為北京違反界定香港與大陸關係的「一國兩制」框架。但民眾不滿的根源(例如房價高漲導致不平等加劇)與其他地方相似。(延伸閱讀:習近平把「50年不變」變成一場空

為避免政治危機,東亞必須確保經濟政策支持公平的成長。應該包括提高生產力、增強出口競爭力、促進技術進步、培養內需和服務業、建立社會安全網,以及執行促進再分配的稅收和移轉政策。

財政永續也至為重要。雖然經濟停滯必須以財政擴張政策因應,政府花錢必須明智。這意味著政府應該藉由投資提升長期成長潛力,例如致力強化人力資本和社會基礎設施,而非明知不可持續也承諾大幅增加福利支出。最後,東亞必須確保其政治領袖負起責任。為此各國應繼續強化其體制(包括獨立的司法體系),保護自由和獨立的媒體,以及培育活力充沛的公民社會。

東亞具有著眼未來制定政策的悠久傳統。當前經濟、政治和社會挑戰日益嚴峻,堅持此一傳統,比任何時候都來得重要。

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