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吳怡農:全面檢視6年來執行的個案 工業合作浪費160億誰該負責?

2019-10-24
作者: 吳怡農(本專題與《壯闊臺灣》聯合製作)

▲(圖/資料室)

吳怡農,頂著美國耶魯大學光環,曾在香港金融業多年,又是民進黨新潮流大老吳乃仁的姪子。無論是黨內黨外,都對這位放棄美國籍、特戰隊退伍,還投身國防研究的肌肉男十足好奇。

根據週刊報導,吳怡農自陸戰隊退伍後去當記者,還曾於《財訊》雜誌,揭露國防部與經濟部「工業合作」計畫的流弊等系列文章,無奈國防議題較冷門,當時文章的迴響不大。

《財訊》重新整理這套獨家專題報導,以下為吳怡農2016年在《財訊》刊登的文章。

台北市信義路三段的一棟灰色大廈,一樓店面賣著登山用品,樓上有一間辦公室,摻雜在住家與公司行號中,與平潭同鄉會和一家法律資訊公司共用3樓。這間辦公室的16名員工,執行每年耗費估計超過台幣34億元的「工業合作計畫」。他們是受國防部與經濟部委託的「工合小組」。

聯亞原就買得到的技術協助  背後花了政府5百多萬美元

2013年,聯亞生技與台塑生醫合資設立聯亞生物製藥,打算製造愛滋病蛋白質單株抗體。聯亞為了建廠而向美商奇異公司購買設備,因為還需要奇異提供售後服務、協助聯亞用新購買的設備來量產抗體,所以購買合約中包含了1百萬美元的實驗室技術協助。

聯亞的法務副總經理孫潤本受訪時表示,請奇異技術協助「是我們本來就要做的事,公司已經編列預算」。只不過,聯亞後來透過管道得知有「工業合作計畫」,於是向這個辦公室的工合小組提出申請,最後由政府促成。

但根據統計,由於政府的補助是透過特殊的計畫執行,背後其實花了台灣政府5百多萬美元,遠高過原合約1百萬美元的現金價。聯亞生物製藥則按照經濟部的作業指導,繳納7萬美元給政府作為回饋金。

▲蔡英文推動國防自主的政策,進而希望振興國防工業。圖/潘重安攝)

工合小組的成果報告指出,此一合作計畫「促成投資台幣12億元建立國內最大蛋白質製藥廠,創造專業就業機會1百人以上」,並且預估2021年「可創造藥品出口產值約台幣60億元」。不過報告沒有提到,這是聯亞本來就會做的投資。

然而,這並非特例。

經過記者近半年的調查及統計,工合小組過去6年(2010年至2015年)總共執行46個項目,為國內廠商所帶來的服務,價值約40億元;但是政府卻付出估計超過2百億元,等於浪費了人民160億元的納稅錢,占總成本的80%。而這段期間,受益廠商付給政府的回饋金僅約1億元,占總成本的千分之5。(延伸閱讀:看工業合作的幾個代表性案例》投注大筆成本,台灣換回什麼?

6年付出2百億元  換回40億元的服務

工合小組成員都是「財團法人金屬發展研究中心」的員工,受官方每年以2千6百萬元委託,執行相關案件申請審核。這個計畫的目標是透過「強化產業升級轉型、引進軍民通用關鍵技術」,而達到「產業結構優化與國防能量自主」,此計畫已經進行了20多年。

經濟部工業局每年以「增加就業人數、促成國內投資、提高年產值」等指標,來衡量「工業合作計畫」的效益。一四年的成果報告指出,此計畫推動產業結構優化,已促成國內廠商投資27億元,增加年產值40億元,新增就業886人,「所定具體目標均已達成並超越」;而未來可創造的產值更是上百億元。可是當記者仔細檢視個別案例,卻發現絕大多數的效益分析都禁不起檢驗。

軍購換技術  龐大的浪費如何產生?

工業合作的基本精神,是政府向國外大規模採購時,要求賣方向我國的供應商採購部分的零件,以扶持國內產業發展。2010年開始,世界貿易組織(WTO)的《政府採購協議》生效,各國政府只限軍事國防採購得以向賣方要求工業合作。

可是這項政策的落實,經常面臨現實的困難。例如當台灣購買塞考斯基的黑鷹直升機、洛馬的F-16戰鬥機、雷神的愛國者飛彈或波音的阿帕契直升機,台灣的廠商並沒有能力製造這些高技術的零件。就算台灣有能力製造,國外軍火商也常因為台灣缺乏有效的「安全及背景查核」(security clearance)機制,不願意讓台灣廠商進入敏感產品的供應鏈。

在無法克服這些障礙下,台灣不強求國外軍火商的產品部分在台灣製造,轉而要求以買價的某百分比累積為「點數」(目前的額度是40%),事後換取其他的補償:例如技術移轉、採購合約(台灣廠商有能力製造的零件)、人員訓練、甚至對我國企業的直接投資。

按工業合作的原始設計,部分零件在台灣採購並不會影響國外廠商的成本,唯一的差別是零件的來源。而累積成為點數的取代方案,就會增加其成本,因為國外廠商必須額外提供和產品製造不相關的補償服務,所以國外廠商報給台灣的產品價格,都包含了這些未來必須提供的服務成本。(延伸閱讀:可以避免的浪費,不應再虛耗 要透明、要有效益 徹底檢討工合政策

軍備局與工業局為了鼓勵高價值的補償服務,容許軍火商用特別性質的補償項目沖銷較多的點數。比如說,軍火商若提供價值1美元的「人員訓練」給台灣企業,只能抵一個美元的工合點數;若簽訂價值一美元對台灣企業的「國內採購」,則可抵兩個美元的工合點數;而若提供給台灣企業價值一美元的「技術移轉」,可抵15至20倍的工合點數。(見附圖)

由此可以了解,計畫的設計是希望國外軍火商提供技術移轉,提升台灣廠商技術升級、促進國防產業發展。但是根據記者調查發現,這些花納稅人的錢所支付的工合點數,換來的「技術移轉」經常是國內企業在市場就能夠以更低價格取得之服務;而用來沖銷點數的「國內採購」,也經常是台灣廠商早就獲得的訂單。

2010至2015年,因為台灣對外的國防採購,新增了28億美元的工合額度(統稱為美元點)。同期間,工合小組執行了46個項目,消耗24億點,其中86%屬於「技術移轉」性質,其餘大多為國外廠商對台企業的「國內採購」。到2015年底,還有28億美元點未執行。

然而,在已執行的數10億美元點的工合額度中,值得檢視的是:國外軍火商在黑鷹、阿帕契、愛國者等系統售價中「預提」了多少成本?國防部身為出資方,受訪時表示不願細究。

工合成本愈透明  對國防部衝擊愈大

2014年,隸屬美國國防部的國防安全合作機構,對其軍售的國際客戶做問卷調查,發函至我國軍備局,主旨正是「工業合作」。在軍備局「獲得管理處」負責工業合作的舒弘凱上校受訪時表示,美國政府當時想要了解客戶的滿意度:台灣希不希望工業合作的成本增加透明度?

對執行方式有沒有意見?

多年來,美政府在軍售案裡時常扮演轉賣方。國際客戶可以直接與美國軍火商交易,也可透過美國國防部。若選擇後者,美國防部就會與軍火商詢價、管理採購過程、並以轉賣方的角色「發價」給買方,同時向買方收取5%的軍售合約行政與管理費。這是台灣經常選擇的途徑:軍火商賣武器給美政府,美政府加價轉賣給台灣。若是長期的採購案,軍火商每3個月便發帳單給美政府,美政府再向台灣請款。

美政府定期收到的帳單明細,清楚地列出軍火商執行工業合作的相關費用。不過,美方長期的政策是「美國政府員工,包括負責合約之軍官,不得透露工業合作的成本給國外政府」,所以給台灣的請款單不會顯示工合的成本。美政府給台灣的發價書寫著:「買方若要了解合約價所包含的工業合作成本,請直接詢問承包商(軍火商)」。

2014年發給國際客戶的信函,顯示美國政府在檢討以上機制,也正是台灣參與決策的機會。不過國防部軍備局卻不肯表態。

關於工合成本是否要透明化,放在美國政府給台灣的軍售發價書,「他(美政府代表)的建議是要公開。」舒弘凱當時如此回覆:「你先告訴我你的目的是什麼?我告訴你答案之前,我要進行跨部會協調,因為工合是經濟部主導。」

▲台灣自造潛艦是政策目標之一。(圖/取自軍聞社)

他接下來所說的,或許才是軍方真正的顧慮:「其實工合成本的透明度,坦白講對我們軍備局、對國防部來說,會是一個衝擊。因為大家一定會挑戰:你為什麼要多花這個錢去獲得這個裝備?」

記者向美國軍火商訪談後發現,美商的武器報價會先加5至8%,以反映執行工業合作的成本。一名派駐台灣的軍火商主管說:「我們會再加25%的行政費用,畢竟不可能倒貼買方。」他未被公司授權發言,所以不願具名。「除了在台灣專門負責與工業小組接洽的同事,我們另有一支團隊在世界各地跑,幫台灣尋找可行的工合項目。每一季,不管有沒有項目成交,他們的薪水與差旅費,我們當然算在台灣的帳上。」

另一方面,軍火商所增加的每一塊錢,美國政府照樣收取軍售的行政與管理費。如此估計, 自2010年工合小組執行的24億美元點,耗費了政府超過台幣2百億元。

20多年來,經過不同的執政團隊,國際採購案的工業合作額度,從最早的10%追加到現在的40%。工業局透露,國防部正在考慮將額度再提高至50%,表示政府需要預付的額外成本也會跟著增加。

主管單位應不應該釐清整個計畫所耗費的財政成本,以衡量這個公共政策的效益?舒弘凱回答:「我是保留態度。我想知道對我們有什麼好處?有可能弊大於利。」

軍備局局長何安繼將軍負責整個國軍的採購。記者透過國防部發言人陳中吉將軍,多次要求採訪何安繼,都沒有獲得回覆。只要政府一天不願正視問題,社會將無法得到準確的成本統計,「工業合作計畫」也還會繼續浪費人民的納稅錢。(延伸閱讀:肌肉型男吳怡農 重新定義綠營政治品種

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