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肯尼斯.羅格夫

美國哈佛大學公共政策學教授。曾任國際貨幣基金首席經濟學家,本文獲Project Syndicate授權在台獨家刊載。

肯尼斯.羅格夫:央行的財政束縛

2019-02-04
作者: 肯尼斯.羅格夫

(圖/Pixabay)

如果你問世界各地多數央行官員,他們打算如何處理下一次的經濟衰退,回答「財政政策」的官員數目之多(至少在先進經濟體),恐怕會令你感到驚訝。因為未來兩年,很可能出現經濟衰退(例如美國的衰退機率約為40%),認為光靠財政政策就可以力挽狂瀾的貨幣決策者,果真面對衰退時,很可能將如夢初醒。

財政政策 不是經濟衰退萬靈丹

沒錯,在多數先進經濟體的利率政策接近零(在快速成長的美國也只是略高於2%)的情況下,如果沒有可觀的創造力,貨幣政策在經濟陷入衰退時,可操作的空間非常小。最好的方法是創造一種環境,以便充分和有效地運用負利率政策。這最終將會發生,但在此之前,現在對逆週期財政政策的過度依賴既天真又危險。

技術官僚式中央銀行與控制支出和賦稅政策、政治上不穩定的立法機關,在制度上有巨大的差異。我們必須謹記:先進經濟體典型的衰退僅持續1年左右,而即使在最好的情況下,財政政策光是制定就必然需要至少幾個月。

在某些小型經濟體,例如人口580萬的丹麥,提高財政支出對GDP(國內生產毛額)的比率是社會廣泛的共識。經濟衰退時,這些國家很容易增加財政支出。但在許多其他國家,尤其是美國和德國,社會並無這種共識。即使進步派和保守派均希望擴大政府規模,他們的優先事項也大不同。

在美國,民主黨人可能傾向推出新社會措施以減輕不平等,共和黨人則可能傾向增加國防和邊境防護支出。任何人看過美國參議院去年9月確認最高法院法官卡瓦諾(Brett Kavanaugh)的聽證會,都不可能真的相信這群人有能力精細地調整需要技術專家的財政政策。

這不代表我們面臨下次衰退時,應排除財政刺激措施。但這意味著財政措施不可能像太多央行官員期望的那樣,成為第一道防線。多數先進國家都累積了相當多未執行的高報酬教育和基礎建設項目,雖然多數項目需要頗長時間規畫和執行。

如果偏左的經濟學家認為,財政政策是處理2019或2020年衰退的主要手段,他們應該遊說政府準備好一批計畫,等經濟衰退即可執行。這正是美國前總統歐巴馬希望創立1家基礎建設銀行的部分原因,但這一構想無法付諸實行—這說明了問題不少。

許多觀察者也主張增強「自動穩定機制」,例如失業救濟。歐洲因為社會保險和稅收水準顯著較高,自動穩定機制也相應強於美國或日本。所得萎縮時,稅收下跌而保險給付增加,「內置的」逆週期財政刺激效應因此產生。

但主張增強自動穩定機制的人,忽略了政府增加支出的負面誘因,和為此埋單所需要的稅收。

央行下一步應盡早改善政策工具

一如許多學術界的經濟學家,我支持美國加稅和增加移轉支付,以因應不平等加劇。但如果政界普遍支持這麼做,事情應該已經發生。

比較奇特的構想,是建立1個獨立的財政委員會,負責發布經濟預測,並針對總預算規模和預算赤字提出建議。其理念是創立1個機構負責財政政策,類似央行負責貨幣政策。若干國家,包括瑞典和英國,已經採用類似的簡化構想。問題是民選的立法機關不想讓出權力,尤其是有關稅收和支出的權力。

我們不難理解為何央行官員不想玩出一些比較瘋狂的貨幣政策構想,例如央行印鈔送給民眾的「直升機貨幣」(或較有針對性的「無人飛機貨幣」)。

這種政策當然是偽裝成貨幣政策的財政政策:任何央行一旦認真執行這種政策,其獨立性便蕩然無存。也有人主張提高通膨目標水準,但它引出大量問題,尤其是央行數十年來確立2%通膨目標可信度的努力將受損。 

如果財政政策不是處理下次衰退的主要手段,什麼才是呢?認真為未來的衰退做準備的央行官員,應認真研究支付利息的各種建議方案,包括負利息—這顯然是最優雅的方案。央行早就應該改善政策工具了。在本世紀過度依賴逆週期財政政策,效果不會比在上世紀這麼做來得好。

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