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顏慶章:歐盟農業政策的美好蛻變

台灣農民耕地面積狹小,小農制度顯然無法與美國、加拿大、澳洲及紐西蘭等農業大國相比擬,從而如何避免台灣農業競爭力的趨於弱化,早已是政府的施政要務。

2014/10/23 出處:財訊雙週刊 第 462 期 作者:顏慶章

俗語說:「民以食為天。」這句話道盡糧食的重要功用,也詮釋農業的獨特內涵。農業曾經是台灣經濟的命脈,不僅是出口大宗,為國家賺取可觀的外匯。當台灣經濟發展開始起飛,產值比重轉向工業及服務業的同時,台灣面臨農產品貿易漸趨自由化的壓力。但台灣農民耕地面積狹小,小農制度顯然無法與美國、加拿大、澳洲及紐西蘭等農業大國相比擬,從而如何避免台灣農業競爭力的趨於弱化,早已是政府的施政要務。

農業在現代化社會所扮演的角色,不再是單純生產糧食的功能。先進國家體認農業的「多功能性」(multifunctionality)需要,已在糧食供給、國土保安、資源保育、景觀維護及觀光休閒等方面多所兼顧。日本相對也是小農制度,良好的農村衛生、細緻的農業景觀及活力的農村經濟,值得我國多所借鏡。但歐盟「共同農業政策」(Common Agricultural Policy,簡稱CAP)的美好蛻變,台灣更應詳加咀嚼。

歐盟農業政策體系完整又與時俱進

歐洲統合肇始1957年「歐洲經濟體」(European Economic Community)的建立,但成員國捨棄個別主權考量,形成共同的農業政策,需要耗費時日加以規畫,CAP於是自1962年實施。

成員國同意每年繳納一定的財源,成立農業指導與保證基金,進行農業補貼及支持共同體的農業發展。簡言之,CAP係完整的農業政策體系,包括法規制定、價格政策、結構政策及財政體制等內容,並涵蓋共同體市場統一、共同體優先及共同財政責任的原則。

初期CAP的特點,對內實施價格支持,用以保證市場平衡,維護生產者與消費者的利益;對外則運用貿易保護。就政策目標而言,CAP的確達到提高農業勞動生產率、增加農產品供給量及穩定市場價格的效果。但隨著時空環境的遞嬗,CAP也展開一連串美好的蛻變。自1992年至2000年的CAP改革,堪稱是極其重要的分水嶺。

此刻是GATT(關貿總協定)1986年至1994年的「烏拉圭回合」談判,完成多邊體系的農業協定,奠立農產品貿易漸進自由化的規範。歐盟充分體認農業協定的演進方向,大幅削減農產品價格的支持措施,改為對農民直接給付補貼。前者在增加農民收入的同時,由於也激勵農產品的生產,而扭曲農產品的國際貿易。至於直接給付農民補貼,固在確保鄉村的發展,但無關於激勵農產品的生產。GATT暨接續在1995年成立的WTO(世界貿易組織),容許與農業生產脫鉤的補貼措施。

歐盟CAP經由如此脫胎換骨的蛻變,之後繼續精進農業補貼政策的改革。藉由尊重環境保護、食品安全及以動植物衛生標準為補貼的依據,促進歐盟農民更具競爭力,並能自行決定生產市場導向的農產品。歐盟並運用財政支持措施,推動農業植樹造林活動、採用更環保的農業栽培管理、減少農藥及化學肥料的使用,以及提供年逾55歲農民的提前退休計畫。

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