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陶冬:地方債務置換

中國財政部長樓繼偉爆出的政策創新,讓北京在地方債務問題上,邁出了關鍵的一步。

2015/03/30 出處:財訊雙週刊 第 473 期 作者:陶冬

李克強內閣上路以來,財政部是最低調的部委之一,經濟政策、刺激措施出台,幾乎只見中國人民銀行、國家發改委的身影,財政部消失在背景中。2015年全國人民代表大會上,財政部長樓繼偉一鳴驚人,提出地方債務置換方案,他在記者會上爆出的政策創新,比其他所有部委加在一起還多。筆者認為,北京在地方債務問題上邁出了關鍵的一步,解決地方債困局終於要在中央政府層次上尋求解決方案。儘管財政部並未承諾為地方債擔保,儘管置換細節尚不清晰,中國開始為地方債這個定時炸彈拆彈。

地方債務引導至公共平台 增加透明度

財政部計畫今年向地方政府配置1萬億人民幣(以下同)的地方債額度,這是5000億地方債和1000億專項地方債之外的特定債務,只允許用於置換高成本的影子銀行和銀行借貸,不准用作另開新的投資專案。1兆額度已經發放到省級地方政府,最快4月開始發債,地方政府自行發行債券,自己負責償還,中央政府不作擔保。跨年度的債務置換,總額可能超過3兆。債務置換的物件,是地方政府債務以及公益性質地方投資的債務,地方融資平台債務則在灰色地帶,財政部有意識地語焉不詳。

此次地方債置換的意義,在於將過去幾年繁多的地方債務導向公共交易平台,提高透明度,便於監管。債券發行可以解決過去地方債年期錯配、資金成本錯配的軟肋,讓即將到期的債務以較低的利率和較長的年期續借,舒緩地方債的流動性壓力和償還壓力。對於今年第2季度進入還款高峰期的地方債務,這是及時雨。那些銀行貸款帳面上的疑似壞帳,搖身變成投資帳面上的債券,銀行爆出壞帳的時間因此向後推移了。將地方債標準化的1個重要好處,是一旦中國出現債務危機,中國人民銀行可以接受這批債券作抵押,提供緊急流動性支援。政府還希望通過債務置換,騰清銀行的貸款空間,銀行就此可以再次放貸,降低實體經濟的融資成本,推動實體經濟增長。

然而,壞帳仍然是壞帳。銀行將或然壞帳轉變成地方債,只是把壞帳爆發期推後了,但是問題並未消失。以地方政府目前的財政狀況,這些債多數還是還不出來的。所以地方債置換最重要的,不是細節,而是財政部長那句話,「借了的錢根據契約精神總是要還的」,早晚仍須中央埋單。其實地方債中大部分用於基礎設施建設,債務基本上是○九年之後積聚起來的,這本身就是北京財政擴張的一部分,地方政府不過是執行者,銀行是財務出納。為什麼財政部遲遲不肯出錢埋單呢?北京害怕道德風險,害怕輕易為地方埋單之後,地方很快做出更荒唐的投資。

另外,地方與中央的博弈十分激烈。財政部本以一三年中審計署的數位為基礎準備債務置換,結果地方上報的最新債務數位遠遠高過之前的預計。各地當年盡量少報債務數位,此次則被看成搭便車的最後機會,盡量多報,以致財政部公布置換細節的日期一延再延。筆者認為地方債(包括地方融資平台債務),起碼有20兆元,無論是1兆還是3兆,均不足以涵蓋整個地方債。以目前的計畫,不足以消弭地方債的違約危機,也未能全面解除地方債/影子銀行剛性兌付被打破後潛在的金融系統性風險。

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