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振衰奮起還是成「廢帝,僵屍內閣」?掀開總統有權的真面目

在1997年修憲時,總統在「憲法職權的空洞化」已經被指出了,當時認為許多法國總統有的權力我國1997年修憲後總統都不具備(註11)。 在2000年後,因為陳水扁施政難以推動,這一點又繼續被檢討。

2015/02/16 出處:財訊趨勢特刊 第 0 期 作者:美麗島電子報

【文/林濁水】

最近有幾次討論會我都問在場人士:「大家都說總統有權無責,現在總統做得再爛也不必下台,的確是無責;但是真的那麼有權,是個超級大總統嗎?假使真的話為什麼馬扁兩個總統都毫無例外地幾年當下來,都走到寸步難行,沒人理他,成為10%總統的地步,馬政權甚至被說成廢帝,僵屍內閣?」


一句話,每次都毫無例外地把大家問倒了。


真相是什麼?且來進一步掀開總統的權力面紗。這面紗不掀開,大家怎麼進行憲改難免會開錯方子吃錯了藥。


如今的體制雖然社會的共識是「總統有權無責」。但這只是從「被統治者」的「國民的立場」出發,對總統施政績效惡劣卻總以犧牲閣揆、部長的方式逃避卸責非常不滿的批判,人民站在這立場沒什麼問題;但是如果我們換到「國家的立場」,或者管理學的角度,進一步追究為什麼他會施政不良,那麼我們將會發現問題並没有那麼簡單。


對總統有權無責的指控源遠流長,兩蔣總統在台灣實施了38年的戒嚴統治,當然是有權無責的典型:他建立政權,大權總統一手在握,責任名義上由閣揆向國會承擔,而國會既是不代表人民的萬年國會,又還是行政院立法局,不只沒有向總統究責的能力,甚至連向行政院究責的能力也沒有。


最簡單也最重要的一句話來說兩蔣的有權無責,便是他的話沒有人敢不聽。但是現在除了內閣官員誰還聽總統的話?如果誰都不聽他,他算什麼有權?


兩蔣的話儘管沒有人敢不聽,但是權力的基礎並不是來自憲法體制,依憲法本文,採取的是內閣制體制,組閣的權在國會,不在總統,國家大政決策權叫在內閣,憲法權規定的最高行政機關是行政院而不是總統,在這種情形下,兩蔣便搞戒嚴,凍結憲法正常施行,在戒嚴體制下透過列寧政黨的黨國體制尤其是「黨軍體制」,和情治司法不分的國安系統行使威權統治,時日久遠後在台灣社會終於形成了總統有權的「歷史正當性」。


只是台灣一旦進入民主化的新歷史,國民黨威權自然要面對憲法文本本身和全面改選的國會挾最新民意的雙重挑戰。街頭出身的國會議員造反有理,在殿堂拔劍砍柱橫衝直撞,國民黨不只議長選舉靠張晉城跑票才保住,閣揆甚至被擋在國會之外進不了議場,在一連串事件衝擊下,要維持總統繼續「有權」,國民黨只能趁黨國餘威仍然盛大時修憲對總統的權力進行兩次關鍵性的補強:


一、1994年修憲總統直選。


湊巧剛建黨的民進黨效法西歐冰島、愛爾蘭的策略,透過直選總統推動獨立運動,國民黨1994年趁勢修憲直選總統,使總統權力取得民意授權基礎,不致於相對於全面改選的國會,在民意正當性上居於弱勢。
二、1997年修憲取消國會閣揆同意權並增加總統對閣揆不受節制的免職權。

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